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第三章 基础设施 释放改革红利 推进区域均衡（第2页）

2013年，中国基础设施投资名义增幅为21。2%。2014年是落实十八届三中全会《决定》的第一年，城市基础设施投融资改革会被放在整体改革的优先顺序中。2013年12月底召开的中央经济工作会议，进一步淡化了经济增长目标，并将“清理规范地方政府举债机制”作为主要工作之一，以更好完成“调结构、促改革”的长期转型目标。因此，2014年基础设施投融资体制改革全面推开，改革红利充分释放尚待时日；而地方融资平台的清理规范、不采取刺激性政策等措施，决定了2014年基础设施投资难以重现2003年以来尤其是2009年那样的高增幅，预计将维持20%左右的名义增幅，比2013年低1个百分点。

第一，2014年将进一步清理规范地方政府性债务举借机制，地方融资平台的融资难度明显加大。2009年大规模经济刺激措施出台后，地方融资平台负债率大幅提高。地方融资平台违规利用储备土地进行抵押贷款，以各种方式变相承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台的偿债资金来源，这些都会显著增加融资平台和银行金融体系的系统性风险。根据审计署对地方融资平台的债务结构分析，2014年是地方政府性债务的还款高峰期。2013年7～12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务分别占22。92%和21。89%。如果上述众多举债渠道被堵住后，地方融资平台的融资成本会显著上升，使地方政府已建立起来的庞大基础设施投资计划难以付诸实施。

第二，从长期需求空间看，中国基础设施投资和资本存量的提升空间，并没有想象中的那样大。东部地区的各类基础设施（交通、能源和通讯）水平已接近甚至部分超过了发达经济体的平均水平，未来大幅提升的空间有限。中西部由于城市化率较低，基础设施建设空间较大，但按照对未来十年的长期趋势预测，如果不包括西藏、青海、新疆、甘肃和宁夏这五个地广人稀的省区，西部地区基础设施需求潜力就会下降很多。还有一个原因是，经过2009年那一**规模基础设施投资**后，未来几年主要是续建2009年开工的许多重大基建项目，很难在短期内重新掀起新一轮的基建投资**。

2014年铁路固定资产投资规模与2013年大致持平，高铁建设速度进一步加快。

2014年铁路基础设施投资量难以大幅提高的另一个理由，是铁路融资成本在提高。对未来十年的铁路基础设施长期趋势预测发现，东部地区已接近饱和，中西部地区将是铁路基础设施建设的重点。但这些地区的融资能力较低，当地政府由于财力有限，融资平台贷款成本和偿债压力都很大。

铁道部门自身的资产负债状态在持续恶化，也难以承担巨大的铁路基建资金需求。审计署的地方政府性债务结果表明，截至2013年6月底，中国铁路总公司（原铁道部）的汇总财务报表反映资产总额46631。59亿元，负债总额29182。15亿元，资产负债率是62。58%。如果铁路总公司出现偿债困难，政府可能承担一定的救助责任。除非中央政府明确承诺以国家财政作为铁路债券的发行担保方，否则2014年继续发行铁路建设债券募集资金的成本和难度都在加大。

2014年公路建设固定资产投资增幅与2013年基本持平，主要是加快国家高速公路网剩余路段建设

根据对未来十年公路基础设施建设的长期预测，2011年中国总体公路密度已进入发达经济体前列，未来大约还有100万公里左右的需求潜力，且主要集中在西部地区。因此，从中长期角度看，中国公路大规模建设的高峰期已经结束，未来主要以建设“瓶颈”路段、对车流量饱和路段、重点城市周边地区等进行扩容改造为主，不会出现固定资产投资增幅大幅提高的局面。

按照《公路交通“十二五”发展规划》，2015年末公路营运总里程要达到450万公里，高速公路总里程达10。8万公里。受地方融资平台进一步规范和清理的影响，作为融资平台最重要的项目之一，公路基础设施的融资成本和难度都在提高。分析地方政府性债务余额的行业分布情况，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别是19422。48亿元和4433。86亿元，债务偿还压力较大。因此，2014年中国公路基础设施投资增幅预计在6。5%左右，与2013年基本持平。

2014年通讯基础设施的传统业务投资增幅有限，但新兴业务投资有望实现较快增长

从未来十年的预测结果看，中国传统通讯基础设施的发展潜力有限，每百人手机拥有量和电话主线拥有量的年均增长率分别只有1。96%和4。82%。因此，2014年这些传统通讯基础设施实物量和投资水平的增幅都不会太高。

在传统领域投资增幅有限的同时，2014年在IPTV、手机电视、4G等新兴通讯基础设施领域的投资增幅将高于2013年。根据“新36条”政策细则和十八届三中全会鼓励民间资本进入的决定，民间资本将会有序进入移动通信转售业务、接入网业务试点等投资示范项目，有利于提高通讯基础设施行业的投资增幅。

综合来看，2014年通讯基础设施实物量和投资量的增幅，仍主要以新兴通讯工具和通讯网络为主，民间投资量增幅会有一个较快提高过程，投资增幅会高出2013年1～2个百分点。

改革基础设施融资模式，推进基础设施区域间平衡发展

区域间基础设施发展的不平衡性

各区域的基础设施发展水平跟所处的经济发展阶段、地理区位和城镇化水平等密切相关。从1993年以来，我国东部地区的人均基础设施资本存量始终远高于中部和西部地区。尽管东中西部的人均基础设施资本存量差距在不断缩小，三者比例从1993年的2。13∶1。02∶1，缩小到1。61∶1。05∶1。但东中西部人均基础设施资本存量的绝对差距仍较大，2012年东部地区实际人均基础设施资本存量是17436元，分别比中部和西部地区高出53%和61%。

第一，各地经济发展阶段不同，直接决定了人均基础设施资本存量的差异。人均基础设施资本存量最高的是上海（39155元），最低的是甘肃（8798元），两者相差3。5倍。可以预测的是，随着未来东中西部的发展差距逐步缩小，当前东中西部人均基础设施资本存量差距较大的格局将得到改变。

第二，2012年全国基础设施资本存量占总资本存量的比重约为31%。比重最高的是西藏（52%），依次是云南（44%）、贵州（42%）和青海（38%）；比重最低的是山东（15%），低于20%占比的还有江苏（19%）。前面指出，人均GDP水平越高的地区，人均基础设施资本存量就越高。同时，基础设施资本又是先导资本，一个地区只有大幅改善了基础设施条件后，才能吸引其他资本有序进入。因此，在经济发展的初期和中期阶段，跟其他资本相比，基础设施资本积累速度会更快。但当基础设施资本积累到一定水平，其他资本的积累速度就会超过它。经济发展水平相对较低的区域，基础设施资本存量占总资本存量的比重就相对越高。

2012年我国各省份人均GDP水平跟基础设施资本存量占比基本呈负相关性，就是经济发展水平越高的地区，一般来说，基础设施资本存量占固定资本存量的比重就越低。这符合基础设施资本积累的普遍特征。

从国际比较看，各经济体的基础设施投资占比与经济发展阶段也大致呈负相关性，这也间接验证了前面用中国数据得出来的结论。2009年，十个经济体的基础设施投资占固定资产形成总额的平均比重是16。01%。比重超过平均值的经济体，依次是捷克（24。20%）、中国（20。30%）、澳大利亚（18。22%）、丹麦（18。01%）和韩国（17。68%）韩国和澳大利亚由于2009年数据缺失，分别用2008年和2006年数据替代。；比重低于（或等于）平均值的经济体，分别是英国（16。01%）、西班牙（15。19%）、美国（13。21%）、法国（9。84%）和德国（7。40%）法国和英国由于2009年数据缺失，均用2008年数据替代。

中西部基础设施追赶式发展的潜力

中西部人均基础设施资本存量跟东部地区的差距，构成了未来这些地区基础设施的发展潜力。当然，发挥好这些潜力并不意味着东中西部人均基础设施资本存量的完全相等，而是中西部跟东部地区的差距逐渐缩小到一个合理区间。因此，在预测未来十年（2014～2023年）我国中西部基础设施发展潜力时，一是要判断东部地区未来十年的人均基础设施资本存量发展趋势，二是要判断届时中西部地区跟东部地区的差距水平。

第一，未来十年我国东部地区人均基础设施资本存量发展趋势。2012年，东部地区人均基础设施资本存量是17436元（按1993年不变价计算）。按照课题组的预测，2023年全国人均GDP有望达到16737国际元，保守地讲，届时东部地区的人均GDP将达到20000国际元。在人均GDP为20000国际元附近，主要发达国家的人均基础设施资本存量平均值是7199美元人（按1995年不变价衡量），经过汇率调整后参见许伟对2014～2023年间的预测结果，即2023年人民币对美元的名义汇率是5。5。大概是39594元人。经过价格调整，从国际经验推算，如果通过改革可以形成可持续的基础设施投融资机制，2023年我国东部地区的人均基础设施资本存量将达到30957元人（按1993年不变价计算），2012～2023年间的年均增速是5。4%。

第二，未来十年中西部跟东部人均基础设施资本存量的差异趋势判断。按照1993～2012年间的发展趋势进行简单推算，如果各地区人均基础设施资本存量的积累速度保持稳定，到2023年中西部与东部的人均基础设施资本存量差距可以分别缩小到1。4∶1和1。3∶1；考虑到中西部基础设施建设受融资渠道、财政能力等方面的限制要大于东部，如果能通过类似于建立基础设施银行之类的政策性金融体系，更大程度上缓解中西部地区的投融资压力，中西部基础设施资本存量提高速度会明显加快，与东部的差距可分别缩小到1。3∶1和1。2∶1。

正常情景：2023年，中部和西部的人均基础设施资本存量将分别达到23813元人和22112元人，年均增幅分别是6。9%和6。7%，均高于同期东部地区5。4%的年均增幅。

改革情景：2023年，中部和西部的人均基础设施资本存量将分别达到25798元人和23813元人，年均增幅分别是7。7%和7。4%，比同期东部地区的年均增幅分别高出2。3个百分点和2个百分点。

2012年，东中西部人口比例是36∶28∶36。从1993～2012年的人口分布比例变动情况来看，2023年的东中西部人口比例的保守预测值是40∶30∶30。结合课题组对2023年全国人口的预测（14。08亿人），2023年东中西部的人口数分别是5。632亿、4。224亿和4。224亿。

结合人均基础设施资本存量和人口数量的预测结果，2012～2023年间，由于中西部人均基础设施资本存量还有较大的提升空间，同时人口会进一步向东部集聚。这些是东中西部的基础设施资本存量上升的驱动力量。区别在于，中西部主要是靠人均基础设施资本存量的提高来带动总量增长，而东部主要靠人口进一步集聚来带动。

在正常情景下，2023年东中西部的基础设施资本存量分别是174350亿元、100586亿元和93401亿元，年均增幅分别是6。25%、7。51%和5。26%。在改革情景下，2023年东中西部的基础设施资本存量分别是174350亿元、108971亿元和100586亿元，年均增幅分别是6。25%、8。29%和5。98%。

当前基础设施投融资模式不可持续

当前基础设施融资渠道主要包括财政资金投入、地方政府融资平台债务融资、土地抵押贷款、地方政府债券等方法。多元化的融资机制为推动我国基础设施建设的跨越式发展发挥了重要作用。但目前这些模式都面临不同的挑战，不可持续性显著增强。